Résumé:
Depuis le 5 décembre 2001, les trois grandes institutions de l'Union européenne, à savoir la Commission, le Parlement européen et le Conseil, sont soumis à des règles relatives à l'accès du
public aux documents, conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001, lequel se
base à son tour sur l'article 1 du traité sur l'Union européenne (traité d'Amsterdam) ("...les
décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près
possible des citoyens").
Afin de juger de l'application des nouvelles règles en question, un accès a été demandé à des
documents de trois sortes dans trois domaines différents. Les demandes ont pour l'essentiel été
rejetées.
Les documents faisant apparaître la position d'un État membre n'ont pas été communiqués (à
deux exceptions près), l'argument avancé étant que la prise de décision au sein du Conseil serait
rendue plus difficile.
Si, juridiquement, la décision a été fondée sur l'article 4, paragraphe 3, du règlement ("L'accès à
un document... est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus
décisio nnel de cette institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation
du document visé"), l'élément déterminant a cependant été l'appréciation politique de la
sensibilité d'une question au cas par cas et non en fonction de règles claires relatives à la manière
dont des positions nationales ou des positions de négociation doivent être traitées.
Dans ce contexte, il semble que les nouvelles règles n'aient apporté aucun changement par
rapport à la pratique antérieure.
Aucun élément des documents dont le Conseil estime que la communication est à même de faire
courir un risque à la sécurité publique - en l'occurrence des mesures contre le terrorisme - n'ont
été communiqués, leur divulgation risquant de porter atteinte aux intérêts défendus.
Juridiquement, la décision a été fondée sur l'article 4, paragraphe 1, du règlement ("Les
institutions refusent l'accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la
protection: a) de l'intérêt public, en ce qui concerne la sécurité publique...").
La motivation du refus a cependant varié d'un organe à l'autre.
La prise en compte des effets préjudiciables de la communication d'un document a semblé peser
aussi lourd, voire plus lourd, que le contenu concret des documents.
Il n'est pas possible de juger de quelle manière un éventuel équilibre a été assuré entre l'intérêt
que représente la lutte contre le terrorisme et l'intérêt que représente la sécurité juridique.

Dans ce contexte, il semble que les nouvelles règles n'aient apporté aucun changement par
rapport à la pratique antérieure.
Pour ce qui concerne le traitement réservé à la démarche, la demande d'accès a été confirmée
rapidement, le plus souvent par e-mail
Le traitement de la demande est, quant à lui, généralement intervenu dans les délais prévus par
le règlement. Dans un cas, il a été notifié que le traitement allait subir un retard, et des excuses
ont été présentées.
Lorsqu'une nouvelle demande a été présentée, il a été répondu aux objections contre la première
décision de refus.
Dans l'ensemble, l'impression a été que les routines de traitement étaient bien établies et que les
motifs avancés dans le contexte d'une nouvelle demande étaient considérés avec attention -
même si, à quelques exceptions près, le résultat est demeuré négatif.
Parallèlement, la possibilité d'identifier les documents s'est améliorée grâce à la publication
croissante sur le net, notamment des ordres du jour des groupes de travail du Conseil. Les
registres accessibles ne sont toutefois pas fiables dans la mesure où ils ne sont pas complets.
C'est ainsi que dans un cas donné, les références des documents ne figurent pas dans le registre
du Conseil, alors même que ces derniers sont mentionnés dans d'autres registres publics.
Compte tenu du nombre considérable de documents de l'Union européenne qui, chaque jour, sont
à la base de décisions politiques, et de la portée limitée des contrôles effectués, il est difficile
d'apprécier réellement l'application pratique du règlement 1049/2001.
Le contrôle dont il est rendu compte ici ne permet cependant pas de parler d'un changement
décisif sur la voie d'une Union européenne plus ouverte.
D'un autre côté, la question de savoir si l'UE est ou non devenue plus ouverte se trouve soulevée
dès qu'une demande d'accès à des documents est transmise et examinée.
À l'occasion d'un contrôle à peu près identique, le centre de documentation et périodique
Statewatch a présenté une demande d'accès à des documents ayant trait aux réunions entre
représentants de l'UE et des États-Unis. Si la démarche s'est tout d'abord traduite par un refus,
des demandes réitérées et une intervention auprès du médiateur européen Jacob Söderman ont
ensuite permis d'accéder à certains des documents demandés.
Questions, réactions et réponses.
Des documents concernant trois thèmes distincts ont été demandés auprès du secrétariat général
du Conseil par e- mail en suédois. Dans la demande, il a été indiqué que la réponse pouvait
également être donnée en danois ou en anglais. Dans l'ensemble des cas, la réponse a été donnée
en anglais.
À l'issue d'une première réponse négative donnée par un fonctionnaire du secrétariat du Conseil,
les demandes d'accès aux documents souhaités ont été réitérées (appel).
Les nouvelles demandes ont été traitées par le groupe de travail du Conseil pour l'information
(Working party on information), un organe préparatoire du Conseil dont sont membres les
conseillers de presse des représentations permanentes des États membres (ambassades auprès de
l'UE).
Les propositions de décision du groupe de travail ont été transmises au COREPER puis soumises
au Conseil pour être formellement adoptées en tant que point A (décision sans débat).
Additifs dans l'alimentation des animaux
Demande du 9 septembre 2002: documents (non identifiés ou limités en nombre) de la réunion
avec le groupe de travail sur l'alimentation des animaux chargé d'examiner la proposition de
directive de la Commission.
Intérêt: qu'est- il possible de savoir des règles à venir sur les additifs dans l'alimentation des
animaux, par exemple pour ce qui concerne l'utilisation d'antibiotiques en vue de favoriser la
croissance, et quelle est la position des États membres sur les propositions?
Première réponse du 19 septembre 2002: aucun document ne peut être communiqué, les
propositions de la présidence étant sans cesse modifiées.
("À l'heure actuelle, il n'existe pas de document consolidé pouvant être communiqué au public,
et ce en raison du fait que le groupe de travail sur les questions agricoles (aliments pour
animaux) travaille actuellement sur des propositions de la présidence concernant des articles
spécifiques et que ces propositions sont sans cesse modifiées".)
Il a été proposé de suivre l'évolution de la question par l'intermédiaire du registre de documents
du Conseil et de présenter une nouvelle demande concernant des documents concrets lorsque ces
derniers apparaîtront dans le registre.
Démarche du 23 septembre 2002: nouvelle demande concernant deux documents figurant
maintenant dans un ordre du jour de la prochaine réunion du groupe de travail. Les documents
figurent dans le registre du Conseil uniquement en tant que références, mais non sous forme de
texte.
Réaction du 27 septembre 2002: accord partiel. Document de travail de sept pages transmis par
e-mail qui fait apparaître les modifications apportées à la proposition de la Commission. Certaine
possibilité de comprendre les points de la proposition de directive controversés, mais aucune
possibilité de déterminer qui a proposé quoi ou, en d'autres termes, de savoir ce qui divise les
États membres.
Observation: l'exemple montre qu'une nouvelle demande peut donner un résultat et que le
registre de documents du Conseil peut permettre d'identifier un document. La question
fondamentale de savoir quelle est la position des États membres quant à la proposition de la
Commission est demeurée sans réponse.
Lutte contre le terrorisme et sécurité juridique
Demande du 9 septembre 2002: deux documents avaient été identifiés dans le "Plan d'action de
l'UE pour la lutte contre le terrorisme" (un compte rendu sans cesse mis à jour, document n°
10773/2/02 notamment accessible par l'intermédiaire du registre de documents du Conseil sur
ue.eu.int
- "Propositions concernant des profils terroristes", et
- "Situation et tendances du terrorisme".
Aucun de ces deux documents n'apparaît sous forme de texte ou en tant que références dans le
registre de documents du Conseil.
Pour ce qui concerne les deux documents, la demande a tout d'abord porté sur l'intégralité du
texte, puis sur certaines parties de ce dernier, en se référant à la possibilité prévue à l'article 4, paragraphe 6, du règlement.
Intérêt: comment sont définis les terroristes et le terrorisme? Est-ce que les mesures proposées
peuvent porter atteinte à la sécurité juridique?
Première réponse du 19 septembre 2002: le plan d'action en question, accessible sur le net, a été
transmis comme pdf- fil (!), probablement à la suite d'un malentendu.
Demande refusée pour les deux documents demandés.
Motif: les documents contiennent un certain nombre de mesures possibles pour lutter contre le
terrorisme et il est dans l'intérêt public que la lutte soit menée à bien; de plus, une divulgation
serait désavantageuse pour les intérêts de l'UE ou bien de un ou plusieurs États membres, car elle
pourrait nuire aux efforts déployés par l'UE dans le domaine. Pour cette raison, les documents
sont classifiés "restreint UE" ou "confidentiel UE". (Cela ne ressort pas du plan d'action public -
(SD)). La demande de divulgation doit donc être rejetée sur la base de l'article 4, paragraphe 1,
du règlement concernant la protection de la sécurité publique.
("Ces documents d'orientation contiennent un certain nombre d'options à la disposition de
l'Union européenne pour atteindre les objectifs de sa lutte contre le terrorisme. Il est clairement
dans l'intérêt public que le terrorisme soit combattu de manière efficace.
Leur divulgation pourrait présenter un inconvénient pour les intérêts de l'Union européenne ou
bien de un ou plusieurs de ses États membres, car elle porterait préjudice aux efforts déployés
par l'UE dans le domaine. Pour cette raison, le document 10414/02 est classifié "restreint UE" et
le document 8666/02 "confidentiel UE". L'accès à ces documents doit être refusé conformément
à l'article 4, paragraphe 1, du règlement (sécurité publique)").
Démarche du 23 septembre 2002: nouvelle demande concernant les deux documents,
accompagnée des arguments selon lesquels:
- il est également dans l'intérêt du public d'établir un équilibre entre l'efficacité de la police et
les attentes en matière de sécurité juridique,
- aucun équilibre concret n'a été établi entre deux intérêts légitimes, et
- aucune réponse n'a été donnée à la demande de divulgation partielle.

Réaction (postée à Bruxelles le 24 octobre 2002 après la décision du Conseil du 14 octobre
2002): nouveau refus - pas de position divergente au sein du Conseil.
Motif: le document sur la situation actuelle et l'évolution, s'il était divulgué, révélerait le niveau de connaissance que les autorités des États membres ont de groupes terroristes. Cette information pourrait être mise à profit par ces groupes pour adapter leurs stratégies.
("Si cette information devait être rendue publique, elle révélerait le niveau de connaissance que
les autorités des États membres ont de groupes terroristes. Cette information pourrait être mise à
profit par ces groupes pour adapter leurs stratégies.")
Pourtant, le Conseil a précédemment publié un document ouvert sur la même question et compte
en publier un autre à la fin de 2002.
("Dans ce contexte, l'attention du demandeur est également attirée sur le fait que, conformément
aux conclusions du Conseil du 20 septembre 2001 et reconnaissant la nécessité d'informer le
public de la situation dans ce domaine sensible, le Conseil a publié un premier document ouvert
en février 2002 (5759/1/02 REV 1). Le Conseil compte publier un second document ouvert sur la
menace terroriste d'ici la fin de 2002.")
Pour ce qui concerne la sensibilité des documents, le Conseil estime qu'une divulgation pourrait
être préjudiciable pour les efforts déployés par l'UE en vue de renforcer la coopération dans le
contexte de la lutte contre le terrorisme. Aussi le refus est- il maintenu sur la base de l'article 4, paragraphe 1.
("Cependant, compte tenu de la sensibilité du document demandé, le Conseil estime que sa
divulgation pourrait être préjudiciable pour les efforts déployés par l'UE en vue de renforcer la
coopération dans le contexte de la lutte contre le terrorisme. Aussi le Conseil confirme-t-il le
refus d'accès au document 8666/02 sur la base de l'article 4, paragraphe 1, point a) du règlement
(sécurité publique).")
Le Conseil a également examiné la possibilité d'une divulgation partielle, mais a estimé que
l'exception susvisée s'applique à l'ensemble du document.
("Le Conseil a également examiné la possibilité d'une divulgation partielle du document
concerné, mais a conclu que l'exception susvisée s'applique à l'ensemble du document.")
Observation: le motif selon lequel les documents ne sont pas divulgués du fait qu'ils sont
classifiés "restreint" ou "confidentiel" a été avancé lors de la première mais non de la deuxième
demande confirmative. Les règles applicables au traitement des documents sensibles (artic le 9 du
règlement n° 1049/2001) reposent sur l'adaptation de l'UE aux dispositions de sécurité en
vigueur au sein de l'OTAN. Cette adaptation résulte de la "décision Solana" (également
dénommée le "coup Solana" du fait que le Secrétaire Général du Conseil, Javier Solana, a tout
d'abord pris lui- même la décision au nom du Conseil) prise par le Conseil au cours de l'été 2000,
presque un an avant que le règlement 1049 n'ait été introduit.
L'exemple confirme les doutes notamment émis par le Parlement européen quant au fait que la
décision Solana allait régir les règles relatives à l'accès aux documents.
Le premier refus a également été motivé par le fait qu'une divulgation pourrait être préjudiciable
et qu'elle pourrait par conséquent faire courir un risque à la lutte contre le terrorisme. Dans le
refus définitif, il a également été fait référence au contenu concret du document. L'impression est
que la deuxième demande a été traitée avec une plus grande attention.
La demande de divulgation d'une partie du document, qui a toutefois été rejetée, a été traitée
dans le contexte du refus définitif.
Il est impossible de déterminer si les motifs sont appropriés. L'argument selon lequel il est dans
l'intérêt du public de combattre les actes terroristes est difficile à rejeter, mais la question de
savoir de quelle manière et à quel prix éventuel reste sans réponse.
La seule conclusion possible dans ce contexte est que le Conseil a une préséance absolue en
matière d'interprétation et que le droit d'accès dans ce domaine revient à un droit de demande
d'accès aux documents, sans possibilité de juger des raisons conduisant à un refus.
Qu'en est- il de la pêche?
Demande du 9 septembre 2002: documents identifiés devant faire apparaître les positions des
différents États memb res sur la proposition de réforme de la politique commune de la pêche.
Intérêt: la pêche a-t-elle un avenir comme secteur économique? Allons-nous voir des flottes de
pêche espagnoles en mer baltique? Quelles espèces de poissons vont-elle être vendues après la
fin de l'année? (soulignons que cette demande a été présentée avant que le débat sur un arrêt de
la pêche à la morue se soit engagé en Suède peu après les élections du 23 septembre et avant que
de nouveaux rapports sur le risque d'une pêche excessive de la morue en mer du Nord aient été
publiés).
Première réponse du 19 septembre 2002: refus.
Motif: une divulgation trop précoce rendrait difficile le traitement en cours de cette question
importante. La divulgation des documents qui contiennent les positions des délégations est à
même de faire courir un risque aux possibilités de parvenir à une solution. La demande est donc
rejetée sur la base de l'article 4, paragraphe 3, du règlement ("au cas où la divulgation porterait
gravement atteinte au processus décisionnel").
("... la divulgation de ces documents au stade actuel est prématurée, car elle pourrait faire
obstacle aux délibérations en cours sur cette question importante (....) La divulgation, au stade
actuel, de ces documents qui contiennent les positions des délégations sur un sujet délicat encore
à l'examen menacerait cette capacité. L'accès à ces documents est donc refusée sur la base de
l'article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement.")
Démarche du 23 septembre 2002: nouvelle demande en faisant valoir que les documents de
travail contenant les positions des différents États membres sur d'autres questions (droit au
regroupement familial) sont accessibles et qu'il est difficile de trouver dans le traité des bases
permettant d'appliquer des règles différentes dans différents secteurs.
Réaction postée à Bruxelles le 21 octobre 2002 après décision du Conseil: divulgation partielle.
Les documents joints reprennent les positions de la Suède et des Pays-Bas qui "sont déjà bien
connues du public".

À propos des positions des autres États membres, il est indiqué: "Si ces positions devaient être
rendues publiques alors que le débat se trouve encore à une phase très préliminaire et en
particulier lorsque d'importants intérêts nationaux sont en jeu, la possibilité qu'ont les délégations de revoir leurs positions à la lumière des débats en cours serait considérablement réduite."
("Si ces positions devaient être rendues publiques alors que le débat se trouve encore à une phase
très préliminaire et en particulier lorsque d'importants intérêts nationaux sont en jeu, la
possibilité qu'ont les délégations de revoir leurs positions à la lumière des débats en cours et des
différentes propositions de compromis serait considérablement réduite.")
La réponse à la remarque selon laquelle il a été rendu compte des positions de négociation des
États membres dans d'autres questions a été la suivante: ".... l'évaluation doit se faire au cas par
cas, en tenant en particulier compte du contenu de chaque document, du stade des délibérations
du Conseil et de la sensibilité politique du dossier concerné. Cela signifie que dans différentes
situations, le Conseil peut parvenir à différentes conclusions en ce qui concerne la divulgation
des positions des délégations."
(".... l'évaluation doit se faire au cas par cas, en tenant en particulier compte du contenu de
chaque document, du stade des délibérations du Conseil et de la sensibilité politique du dossier
concerné. Cela signifie que dans différentes situations, le Conseil peut parvenir à différentes
conclusions en ce qui concerne la divulgation des positions des délégations.")
Observation: une nouvelle demande a conduit, dans le présent cas, à un accès à deux des quinze
positions des États membres après accord des deux États concernés, à savoir la Suède et les
Pays-Bas. Parallèlement, il apparaît clairement que les décisions de ne pas divulguer les autres
documents ont été prises en fonction d'une appréciation politique de la sensibilité du sujet.
Conclusions et observations finales:
Les nouvelles règles de l'UE en matière d'accès du public aux documents, établies dans le
règlement 1049/2001, ont été adoptées suite à une pression politique durant les négociations
ayant conduit au traité d'Amsterdam, puis suite à une pression de différents États membres, en
particulier la Suède, et du Parlement européen.
Le présent contrôle fait apparaître que:
- le règlement est bien connu au secrétariat du Conseil, tant dans son esprit que dans sa lettre;
- les demandes d'accès aux documents confo rmément au règlement ont été traitées comme
prévu;
- l'accroissement de l'accès électronique aux documents en général, associé au registre de
documents du Conseil, font qu'il est plus facile d'identifier et de demander des documents
spécifiques;
Le contrôle fait cependant également apparaître que:
- la transparence au sens de droit des citoyens d'accéder aux documents ne s'est pas accrue;
- le "droit" à des documents qu'ouvre le règlement est en pratique soumis à des considérations
politiques;
- que les craintes de voir le règlement relatif à l'ouverture soumis aux règles de sécurité du
Conseil ("coup Solana") sont confirmées.
Pour les journalistes et autres personnes qui, pour des raisons professionnelles, ont des raisons de
demander des documents de l'UE, il est possible de dire qu'il est devenu un peu plus facile de
chercher et de demander des documents spécifiques.
Par contre, le présent contrôle ne fait pas apparaître que la disponibilité des documents demandés
a augmenté proportionnellement.
En d'autres termes, le règlement 1049/2001 est appliqué de manière tout à fait satisfaisante pour
ceux qui ne souhaitent toujours pas rendre publics des documents sensibles, et qui ne souhaitent
toujours pas rendre compte des positions des États membres avant que les décisions soient prises.

Copenhague, le 1er décembre 2002
Staffan Dahllöf